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伴隨中國體制轉(zhuǎn)型和社會民主化進(jìn)程的深入,公共傳媒正成為中國傳媒體制改革關(guān)注的一個熱點話題。在探討這一話題的時候，人們總會首先聯(lián)想并考察到英國的公共傳媒體制。

因為英國是公共廣播的策源地，對英國公共傳媒體制產(chǎn)生的歷史原因，有的學(xué)者認(rèn)為是西方言論出版自由理念的自然延伸和體現(xiàn)。但是，我們在研究這一問題時發(fā)現(xiàn)，這一認(rèn)識還不夠全面，事實上未必盡然。實質(zhì)上，英國公共傳媒是政府與市場雙重制約的產(chǎn)物。

一、英國公共廣播體制是政府與市場雙重制約的產(chǎn)物

英國是一個具有悠久的傳媒歷史的國家。在其傳媒發(fā)展過程中，形成了自由市場和政府管制兩種傳媒體制，即實行商業(yè)傳媒和公共服務(wù)傳媒并存的傳媒制度。在報業(yè)和印刷業(yè)領(lǐng)域中實行相對徹底的市場自由政策，而在廣播電視領(lǐng)域?qū)嵭幸哉苤茷橹鲗?dǎo)的政策，并從一開始就是實行以政府主導(dǎo)的壟斷組織形式。

1922年，英國郵電總局收到了將近100份來自無線電制造商希望開辦電臺的申請。為了解決廣播頻率稀少、開辦電臺申請者眾多之間的矛盾，郵政大臣說服相互競爭的制造商們共同投資一家電臺：英國廣播公司（The British Broadcasting Company）。公司由包括Marconi、GEC、British Thomson Houston在內(nèi)的幾大財團(tuán)共同出資成立。最初的目的是建立一個覆蓋全國的廣播傳輸網(wǎng)絡(luò)，為以后的全國廣播提供便利。1922年11月14日，BBC的第一電臺2L0以中波從英國牛津街的Selfridges百貨公司樓頂開始廣播。從BBC成立的過程可以清楚地看到，英國當(dāng)時在廣播領(lǐng)域中實行一家壟斷的廣播方式是因為廣播頻率稀缺。正如BBC的第一批員工彼得?艾克斯里所說，“BBC的成立是為了暫時解決當(dāng)時廣播頻率稀缺的困難”。

當(dāng)時的BBC的收入一部分是來自收音機(jī)牌照費，另一部分是來自收聽執(zhí)照費。幾乎從BBC建立的開始，廣告收入就被排除在收入之外。BBC成立的第二年，負(fù)責(zé)調(diào)查BBC財務(wù)狀況的思科特委員會就明確提出廣告收入應(yīng)該被排除在廣播收入來源之外。當(dāng)然，當(dāng)時不允許BBC做廣告，不是因為怕廣播節(jié)目受到資本利益的影響，而是因為在廣播上留給廣告的時段會非常少，因此廣告將會因為稀少而變得非常昂貴。這樣一來只有大公司才能做得起廣告，這在客觀上將破壞整個市場機(jī)制。后來，當(dāng)BBC被改組為公共服務(wù)組織以后，做廣告更是不允許的。因此可以說BBC自成立之時起就沒有受到過廣告的侵蝕。

作為私有的商業(yè)企業(yè)形式的BBC僅僅運行了四年，就被改造成為公有公司。BBC成立的兩年后，克里弗德委員會建議，應(yīng)成立一個為國家利益服務(wù)的公共委員會來代替這個私人企業(yè)。這一建議被采納，舊的英國廣播公司（The British Broadcasting Company）于1926年完成歷史使命，新的英國廣播公司（The British Broadcasting Corporation）成立。英國政府以王室的名義，為這個改組后的英國廣播公司頒發(fā)了皇家特許狀?；始姨卦S狀規(guī)定，英國廣播公司為特許經(jīng)營廣播的公有企業(yè)，屬于英國國家所有，使命是提供公共服務(wù)。后來公共服務(wù)被明確界定為信息服務(wù)、教育和娛樂節(jié)目三個方面。特許狀還規(guī)定，英國廣播公司的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是董事會，政府只是受托提名管理人員和監(jiān)督BBC管理委員會的工作會的工作，不能干涉它的具體報道和日常運作。公司以收音機(jī)執(zhí)照稅為收入來源，不準(zhǔn)登廣告。特許狀期限為十年，第一份皇家特許狀的有效期為1927－36年。迄今為止英國廣播公司已經(jīng)換發(fā)了7次，最后一次換發(fā)的特許狀于2006年到期，2007年將進(jìn)行第八次換發(fā)。在有著悠久的自由主義傳統(tǒng)的英國，廣播作為新出現(xiàn)的大眾傳播媒介為什么沒有像報業(yè)經(jīng)營那樣相對自由，而是實行公有壟斷和政府管制，是一個有趣的現(xiàn)象。有人將之歸因于是BBC的第一任總經(jīng)理約翰?瑞思個人努力的結(jié)果。瑞思認(rèn)為，在廣播的世界里，沒有數(shù)量的限制，沒有人會被排除在外，無論多少人加入到收聽的行列中都不成問題，它的容量是無窮無盡的。因而為了充分發(fā)揮這個優(yōu)勢，廣播應(yīng)該首先考慮社會效益而非經(jīng)濟(jì)效益，瑞思堅持認(rèn)為BBC必須服務(wù)于全國的民眾。從一開始，瑞思就堅持認(rèn)為，廣播是一項公共服務(wù)活動，它不僅僅提供娛樂，更應(yīng)該傳授知識和傳播新聞。因而，廣播不應(yīng)該去迎合大眾的口味，而應(yīng)該去引領(lǐng)大眾品味，去教育和引導(dǎo)大眾。廣播提供給大眾的東西應(yīng)該是他們需要的，而不是他們想要的，因為“極少有聽眾知道他們想要什么，更少有聽眾想要他們應(yīng)該需要的”在這種公共服務(wù)信念的指導(dǎo)下，瑞思把為了商業(yè)目的而建立的私人廣播組織BBC變成了十字軍一樣的衛(wèi)道士。正是這種公共服務(wù)理念導(dǎo)致了BBC在1926年的公有化改組，由一個私人商業(yè)組織變成了一個公共服務(wù)組織。后來，在1936年出現(xiàn)電視廣播以后，瑞思更加豐富了自己的有關(guān)公共服務(wù)的理論，認(rèn)為節(jié)目的主導(dǎo)原則是應(yīng)該提高觀眾的素質(zhì)和能力。瑞思認(rèn)為，對待那些還不能理解復(fù)雜節(jié)目的觀眾，BBC應(yīng)該盡量為他們提供一些容易消化的信息和娛樂節(jié)目，而對于剩下的觀眾，BBC應(yīng)該努力提供廣泛的材料和節(jié)目，以此來增加他們的文化知識，并讓他們對自己的基本理念產(chǎn)生質(zhì)疑。在瑞思的領(lǐng)導(dǎo)下，BBC一直以來都占領(lǐng)著高尚的道德領(lǐng)地。

也還有一種觀念認(rèn)為BBC的出現(xiàn)是“因為把廣播當(dāng)成公共服務(wù)管理的一個部門，郵政總局才賦予它壟斷的地位。至于廣播的壟斷對聽眾更為有利的觀點，是以后才出現(xiàn)的”。英國新聞史學(xué)者珍?辛頓是從當(dāng)時廣播所處的社會政治環(huán)境來進(jìn)行解釋的。我們認(rèn)為，她的理論視角具有重要的價值，只是還揭示得不夠透辟。在分析BBC作為政府主導(dǎo)的壟斷的公營公司的時候，我們的視野還有必要關(guān)注到英國當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)產(chǎn)生的一種新的變革現(xiàn)象，而且，這與當(dāng)時時代資本主義世界的主流經(jīng)濟(jì)理論與實踐的變動是相關(guān)的。

應(yīng)該注意到，英國在1920年初爆發(fā)了戰(zhàn)后第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，涌現(xiàn)出大批失業(yè)人員，并出現(xiàn)長期的慢性經(jīng)濟(jì)蕭條。當(dāng)時的英國政府首相、自由黨領(lǐng)袖勞埃德?喬治已開始意識并擬采取政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要，主張實施一項大規(guī)模公共工程的計劃。抨擊完全自由競爭、倡導(dǎo)國家干預(yù)的凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)也開始濫觴。在1920年代，在英國，公共服務(wù)事業(yè)理論已經(jīng)被政府采納。早在BBC成立之前，一些重要的行業(yè)就已經(jīng)由公營公司來經(jīng)營，如郵政，林業(yè)、供水和電力等這些重要的行業(yè)。

其實，這已經(jīng)說明這樣一個事實，在亞當(dāng)?斯密開創(chuàng)了資本主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之初，完全自由的市場經(jīng)濟(jì)為人們所崇尚，人們一度認(rèn)為市場這只手是萬能的。但隨著社會的發(fā)展，人們認(rèn)識到市場這只手有時也會失靈，并不是萬能的，于是人們揚棄了完全自由的市場經(jīng)濟(jì)理念，開始接受有政府干預(yù)、調(diào)控的所謂的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理念。實質(zhì)上，在市場經(jīng)濟(jì)一詞前面加上的“現(xiàn)代”這一前綴，已經(jīng)表明了“有限制的”、“有調(diào)節(jié)的”、“有控制的”等語義。

所以，應(yīng)當(dāng)指出，公共服務(wù)理念在BBC的出現(xiàn)與確立，毫無疑問，正如我們在前面已經(jīng)提到的，首先應(yīng)該歸功于第一任總經(jīng)理瑞思，但是，從深層次來看，瑞思的公共服務(wù)理念并不是從天上掉下來的，而正是當(dāng)時時代已在英國被普遍接受的公共服務(wù)事業(yè)理論在傳媒領(lǐng)域的反映。正如珍?辛頓所說，“瑞思只不過是首先實踐了這一理論，而且恰逢其時”。當(dāng)然，在剛剛經(jīng)歷過第一次世界大戰(zhàn)宣傳戰(zhàn)的英國人們，對廣播這一新媒體的威力的懼怕，更是有助于英國廣播采用公有壟斷的形式。

至于公共服務(wù)理念的具體內(nèi)涵，盡管在第一屆皇家特許狀中，改組后的BBC的公司目標(biāo)就被明確規(guī)定為提供公共服務(wù)，但公共服務(wù)是什么，提供怎樣的節(jié)目才算提供了公共服務(wù)，至今都沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。不過，有一點是明確的，那就是公共服務(wù)應(yīng)該為國家和全體公眾提供服務(wù)。它不同于追逐黨派利益的政黨傳媒，也不同于追逐商業(yè)利益的商業(yè)傳媒。在傳播實踐中，它既避免成為政府的宣傳工具，又避免為商業(yè)利益所控制和驅(qū)動。

二、兩次沖擊對英國公共廣播體制的影響

20世紀(jì)50年代，英國公共廣播體制受到了第一沖擊，BBC在廣播電視領(lǐng)域中的壟斷地位被打破。1946年，BBC恢復(fù)了因戰(zhàn)爭而中斷的電視播出。此后的十年，BBC是英國廣播電視領(lǐng)域中的唯一聲音，成為沒有任何競爭的空中霸主。然后僅僅過了十年，BBC的空中壟斷地位就被打破了。1954年6月30日，議會投票表決，通過允許建立商業(yè)廣播電視機(jī)構(gòu)的《電視法案》。根據(jù)法案，名為獨立電視網(wǎng)（ITV）的商業(yè)電視臺成立，并于1955年開播。從此電視和后來的廣播都處于新的競爭體制之下。這次沖擊的結(jié)果是導(dǎo)致了英國的廣播電視由BBC獨家壟斷的體制變成由英國廣播公司（BBC）和獨立電視網(wǎng)(ITV)共同壟斷的雙寡頭體制。不過，這次沖擊的影響比人們通常認(rèn)為的要小的多。

首先表現(xiàn)在，盡管在英國的廣播電視領(lǐng)域里，出現(xiàn)了以廣告收入為經(jīng)費來源的商業(yè)電視臺的競爭，但BBC的主導(dǎo)地位并沒有被撼動。BBC的觀眾人數(shù)一直保持在ITV觀眾人數(shù)的兩倍以上。

其次，在電視領(lǐng)域引入商業(yè)電視，但并沒有放棄公共服務(wù)理念。一方面，BBC的公共服務(wù)功能沒有改變。另一方面，新建立的獨立電視網(wǎng)也受到了嚴(yán)格的管制，以便使它能發(fā)揮公共服務(wù)職能。獨立電視管理局（ITA）負(fù)責(zé)獨立電視網(wǎng)（ITV）的規(guī)范管理工作。獨立電視管理局也是一個公共任命的管理委員會，這也和BBC有相同之處。ITV的執(zhí)照也是有期限的，由ITA要定期核發(fā)。通過這種方式，ITA能夠?qū)崿F(xiàn)對ITV的節(jié)目、內(nèi)容和風(fēng)格進(jìn)行嚴(yán)格的管制。在ITA的控制下，ITV也要保持政治中立，節(jié)目要多元化，要保證嚴(yán)肅節(jié)目的比例，廣告也受到嚴(yán)格的控制。后來，又成立了第四頻道電視臺，播放由獨立公司制作的節(jié)目，而且節(jié)目專門針對有特殊興趣的小眾群體。第四頻道服務(wù)于小眾的理念被認(rèn)為是對廣播電視公共服務(wù)角色的一種重要的重新解釋?？傊?，商業(yè)電視臺是以BBC為范本建立起來的，在嚴(yán)格的管制下，最后成為了一種私人企業(yè)式的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

在英國引入商業(yè)電視，在電視領(lǐng)域中形成競爭，其原因是多方面的。主要有以下兩點：第一，BBC自身的原因。長期的壟斷，導(dǎo)致了BBC的官僚作風(fēng)和效率低下。早在1947年，貝弗里奇就在調(diào)查報告中對BBC提出了嚴(yán)厲的批評，認(rèn)為壟斷給BBC帶來了四種惡習(xí)——官僚作風(fēng)，自鳴得意，偏袒不公以及毫無效率。還就是，在戰(zhàn)后的一段時間里，BBC一直未能給電視充分的重視。20世紀(jì)50年代初期，在總經(jīng)理向委員會所做出的報告中，有關(guān)電視的內(nèi)容只有五分之一。而且在經(jīng)費上，BBC削減電視臺的經(jīng)費，在50年代，BBC電視臺的預(yù)算只有國內(nèi)部的一半。第二，商業(yè)電視能夠被引入，還與利益集團(tuán)的支持有關(guān)。商業(yè)電視的游說者們背后有強大的娛樂產(chǎn)業(yè)和電器公司的支持，因為他們一直對電視市場的利潤覬覦已久。1954年實行商業(yè)電視體制的法案之所以能夠通過，就是當(dāng)時議會里充滿著大量代表著企業(yè)主和廣告商的新生代議員。

20世紀(jì)最后20年，英國公共廣播體制遭到了又一次沖擊，這次沖擊給英國公共傳媒體制帶來了空前的危機(jī)，公共服務(wù)理念也遭到了自由市場理念的強有力的挑戰(zhàn)。

20世紀(jì)80年代，新自由主義理念重新流行起來，人們再度青睞自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)。世界各國紛紛把已經(jīng)國有的企業(yè)重新私有化，把一些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改變?yōu)樗饺似髽I(yè)。在這一背景下，西方各國紛紛解除對廣播電視領(lǐng)域的政府管制。在廣播電視領(lǐng)域解除管制以后，各國公共廣播電視都遇到了生存的危機(jī)，BBC自然也受到了空前的沖擊。

1979年以后，保守黨連續(xù)贏得大選，在英國形成長期的一黨執(zhí)政，這給BBC帶來了雙重不利影響。首先，在保守黨一黨獨大和長期執(zhí)政的政治環(huán)境中，BBC很難做到政治中立。而政治中立是公共廣播電視的基本原則之一。BBC在愛爾蘭共和軍、馬島戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭等問題上，由于堅持報道的客觀和平衡，未能做到與政府一致，被政府斥為“不愛國”甚至“叛國”。這成為BBC與政府關(guān)系交惡的直接原因。BBC因此成為了政府的眼中釘，政府欲除之而后快，幾次威脅要取消執(zhí)照費。另一種不利影響是，保守黨所奉行的新自由主義政策。這種政策也被稱為撒切爾主義，“它強調(diào)只有最大限度地保證個體的自由選擇能力，公共利益才能保證；政府應(yīng)該盡量放棄各種控制手段，而不是實施各種控制手段”。根據(jù)這種理念，英國政府當(dāng)時的改革目標(biāo)就是要在廣播電視領(lǐng)域里消除公共廣播電視，把廣播電視領(lǐng)域徹底交給私人企業(yè)，鼓勵自由競爭。顯然這種理念就是對傳統(tǒng)公共服務(wù)理念的徹底顛覆。它使得BBC的生存一直處于危險之中。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，英國政府對BBC進(jìn)行了一系列打擊。首先是口誅筆伐。對于BBC關(guān)于馬島戰(zhàn)爭的報道，撒切爾指責(zé)其中大部分報道充滿叛國色彩；對于愛爾蘭共和軍的報道，撒切爾指：“將全部信息公布于眾，本身就是為恐怖主義制造氧氣”。撒切爾甚至指責(zé)BBC企圖顛覆國家。顯然，首相的指責(zé)對BBC形成了巨大的壓力。BBC在與政府爭吵之后，產(chǎn)生了相當(dāng)普遍的自我新聞檢查。正如BBC的一個高級制作人艾迪所說：“這使得我們不敢做某些節(jié)目，也不敢產(chǎn)生某些想法”。除了首相的直接指責(zé)外，當(dāng)時的報界也參與了對BBC的攻擊?！妒澜缧侣剤蟆穼BC稱為“討厭的瘋子公司”?！睹咳锗]報》則稱它“偏見、墮落、腐化”，《太陽報》將BBC形容為“無恥的老太婆”。《泰晤士報》連續(xù)3天就BBC的缺點發(fā)表社論。當(dāng)然，報紙參加攻擊的原因之一還由于這些報紙的老板默多克想擴(kuò)展他的衛(wèi)星電視版圖，而BBC提供的強調(diào)多元化與公正性的公共服務(wù)節(jié)目阻礙了這種擴(kuò)張。這也說明了完全商業(yè)化的媒體很容易變成沒有靈魂的只知道為其老板的商業(yè)利益服務(wù)的工具。其次，為了確保BBC對政府政策的友好，政府對BBC管理委員會的人員進(jìn)行換血，以確保BBC掌握在忠于和順從政府的人手中。因此，在20世紀(jì)80年代，BBC管理委員會的任命越來越富有政治色彩。再者，是通過改變BBC身處的廣播電視生態(tài)環(huán)境來摧毀BBC。具體措施是干涉執(zhí)照費和通過新的廣播電視法。從80年代起，政府一直試圖對BBC進(jìn)行私有化改造，并試圖取消BBC的執(zhí)照費。后來，政府雖然未能取消執(zhí)照費，但卻做到限制了執(zhí)照費的提高，僅此就能對BBC的財政情況造成嚴(yán)重的損害。到了20世紀(jì)90年代初期，BBC由于財政的困難，節(jié)目制作受到了影響，再加上地面商業(yè)電視、有限電視以及衛(wèi)星電視的競爭，BBC的收視率一度下降。直到90年代中期，BBC才逐漸從困境中走出來。另一個打擊BBC的措施是，政府在廣播電視領(lǐng)域?qū)嵭懈鼮樽杂傻纳虡I(yè)電視政策，希望以此來蠶食BBC的生存地盤。1990年英國通過了新的廣播法，允許境外資本進(jìn)入英國廣播電視業(yè)成立更多的私營商業(yè)電視臺，ITV不再要求提供公共服務(wù)，第四頻道開始自負(fù)盈虧，而且BBC和商業(yè)電視臺的節(jié)目至少有25％由獨立的制片公司提供。不過，雖然1990年的廣播電視法案的目標(biāo)是打擊BBC，但卻帶來了意想不到的后果，BBC毫發(fā)無損，它的競爭對手ITV卻承受了巨大的沖擊。

1994年，英國政府發(fā)表了有關(guān)廣播業(yè)未來的發(fā)展以及它希望BBC在這一過程中所扮演角色的白皮書，BBC所面臨的私有化危險才被暫時解除。到了20世紀(jì)90年代中期，BBC站穩(wěn)了腳跟，它仍然是一個全國性和世界性的機(jī)構(gòu)，甚至變得比以前更為強大了。1996年，英國廣播公司皇家特許狀再一次續(xù)簽。BBC的生存獲得了保障。英國公共傳媒體制也保存了下來。但是，也要看到，這次沖擊給英國的廣播電視體制也帶來了實質(zhì)性的改變，那就是基本上放棄了對商業(yè)電視的管制，實行了自由競爭的商業(yè)體制。從這個時候起，英國才有真正意義上的商業(yè)廣播電視。